|
|
Впровадження прозорих та вільних від корупції механізмів забудови як виклик громадянському суспільству України
Дратуюча думка громади
Чи треба враховувати при плануванні будівництва нових об'єктів думку людей, що мешкають на прилеглих територіях? Що важливіше - права сотні людей, які проживають поряд з торговим центром, що будується, чи перспектива розвитку міста? Виявляється, що українці дуже по-різному відповідають на ці запитання. А з огляду на прогалини в національному законодавстві, останнім часом ці суперечки частіше розв'язуються на вулицях.Пікети органів влади і місцевого самоврядування, блокування будівельних майданчиків та автотрас, побиття протестувальників "службою охорони" компаній-забудовників - здебільшого саме такий досвід участі української спільноти в обговоренні проектів забудови територій. Інші моделі в наших реаліях є, скоріше, виключенням із загального правила. Українські чиновники та бізнесмени ще не навчилися приховувати своє здивування та роздратування у відповідь на твердження про те, що будь-який будівельний проект має бути схвалений громадою, що мешкає в районі забудови.
У пошуках „ідеальної моделі" ми спробували вивчити досвід Польщі, з якою нас єднає спільна історія й ментальність. Польські експерти, з якими нам вдалося поспілкуватися, стверджують, що участь громадськості у процесі містобудування є обов'язковою у населених пунктах Республіки Польща. Публічних консультацій із громадськістю вимагає національне законодавство і політика надання коштів структурними фондами Євросоюзу для розвитку територій. Найбільш уживаними формами залучення мешканців до обговорення містобудівної документації (у т.ч. і генерального плану) та будівництва окремих обєктів у Польщі є інформування та обговорення з мешканцями планів щодо майбутнього будівництва та проектів нормативних актів. Однак це не означає, що у Польщі відсутні конфлікти у сфері містобудування. За словами професора Варшавського університету Богдана Яловецького, мешканці завжди проти будь-якого будівництва біля них. Нерідко в Республіці Польща економічні інтереси беруть гору, депутати та посадові особи дають дозвіл на будівництво, і тоді незадоволеним мешканцям нічого не залишається, як звертатись до адміністративного суду. Наприклад, конфлікт навколо забудови житлової частини Варшави мережею торгівельних закладів (сучасний район столиці, що має назву "Аркадія") було вирішено через суд на користь інвесторів однак ціною у 2 мільйони злотих.
Чим раніше розпочато діалог з мешканцями, тим менше вірогідність поглиблення конфлікту, виникнення протестів, критичних для депутатів та посадових осіб публікацій у ЗМІ. "Чиновники побоюються публічності і часто критичні статті у пресі є одним із найбільш дієвих засобів здійняти галас і в такий спосіб вплинути на рішення депутатів у Варшаві", - каже Ізабела Край, журналістка відомої газети "Життя Варшави".
"Із громадськістю іноді важко консультуватись, бо її представники не завжди дають компетентні рекомендації. Але ми маємо це робити, бо це наш обов'язок у демократичному суспільстві", - підкреслив в інтерв'ю представник Варшавського відділу з питань архітектури Войцех Бартощук.
"Після ознайомлення з особливостями залучення мешканців до формування містобудівної політики у місті Варшава на наши реалії також хочеться реплікувати окремі успішні моделі, - поділилась враженнями від польського досвіду голова Східноукраїнського центру громадських ініціатив (СЦГІ), Юлія Ращупкіна. "Хотілося б, щоб українські депутати та держслужбовці бачили у громадськості не лише виборчу масу, але й повноцінних суб'єктів вирішення питань місцевого значення - консультувались та прислухались до думок мешканців. Тим більше, що у сфері містобудівної діяльності, для цього тепер є прямі законодавчі підстави. Зокрема, новодіючий із 14 жовтня цього року Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" передбачає, що "громадському обговоренню підлягають розроблені та погоджені в установленому законодавством порядку проекти місцевих правил забудови та проекти містобудівної документації (генеральних планів населених пунктів; детальних планів територій; проектів забудови територій; містобудівного обґрунтування розміщення об'єктів містобудування)".
А що ж в нас? Наприклад, керівник нікопольського міського управління архітектури Василій Повстюк вважає, що українське суспільство ще не дозріло до участі в ухваленні проектів забудови. Таку думку він висловив на місьтобудівний раді за участю експертів коаліції громадських організацій „Впровадження прозорих та вільних від корупції механізмів забудови". В той же час Василій Логвинович впевнений, що процес узгодження з громадськістю проектів забудови в Нікополі відбувається за чітким дотриманням усіх вимог діючого законодавства: громадськість заздалегідь інформується про наміри інвестора збудувати об'єкт в тому чи іншому місці, відбуваються суспільні слухання, під час яких громада може схвалити або заблокувати забудову. Головний архітектор з неприхованим жалем згадав про два випадки, коли мешканці "ветували" будівництво, і місто втратило перспективних інвесторів. Точку зору пана Повстюка можна зрозуміти - як керівник управління архітектури він зацікавлений у розвитку інфраструктури міста й переймається тим, що невисока інвестиційна привабливість Нікополя не дозволяє здійснитися цим планам. Але навіть це не може бути основою для того, щоби позбавляти громаду права знати і брати участь у прийнятті рішень. Бо дуже часто - і сам Василій Повстюк визнає - об'єкти, що будуються, несуть в собі загрозу вже існуючим будівлям.
Треба відзначити, що мешканці Нікополя, з якими нам вдалося поспілкуватися, були більш стримані у своїх оцінках. Вони говорили, що, як правило, вони не мають доступу до інформації про будівництво, що планується: навіть вже після огородження будівельного майданчику парканом буває складно дізнатися, що ж збираються будувати на цьому місці й хто веде роботи.
Щоправда, Нікополь далекий від того, щоби претендувати на лідерство з порушень прав громадян в процесі забудови. Їх кількість зростає пропорційно розміру й, відповідно, інвестиційній привабливості міста. Найгостріші конфлікти відбуваються в столиці, де ціни на нерухомість найвищі, й заради отримання прибутків інвестори разом з корумпованими чиновниками готові зайти дуже далеко. Нерідкими є випадки погроз фізичної розправи в адресу найбільш активних членів громади, які мобілізують киян на протест. І як не прикро, нерідко ці погрози небезпідставні.
На відміну від більшості українських міст, Київ може похвалитися досить довершеною нормативною базою: Київрада кілька років тому схвалила декілька важливих нормативних актів, що регламентують процедури землевідводу, підготовки проекту забудови й узгодження його з громадськістю. Але, як стверджують лідери ініціативних груп, що протидіють незаконній забудові, у більшості випадків громадське обговорення фальсифікується. Не афішуючи цю подію серед мешканців прилеглих територій, інвестор проводить громадське слухання, на якому присутні громадяни, що не мають місцевої реєстрації. Отримуючи по 50 гривень за двадцятихвилинний захід, вони одноголосно голосують за вигідні забудовнику рішення. Активістам ініціативи „ Збережемо старий Київ" вже вдалося зірвати декілька подібних „слухань".
Як бачимо, українська модель узгодження з громадськістю будівельних проектів ще досить сильно й не в кращий бік відрізняється від польської. Нажаль, наші співвітчизники ще не вміють використовувати для захисту своїх законних інтересів правові механізми. І винні в цьому не лише недоліки судової системи, в незалежності якої є багато підстав сумніватися, але й апатія, страх і низький рівень правової культури громадян. "Руїна не в сортирах, руїна в головах" - нажаль, за майже сто років ці слова нашого геніального земляка так і не втратили свою актуальність.
Готовність до змін як індикатор рівня корупції
Обласні центри ризикують опинитися в аутсайдерах у процесі прийняття нормативних актів, які регламентують на місцевому рівні процедуру забудови. У лідери виходять органи самоврядування й адміністрації невеличких міст.Чим більше місто, тим вище для інвестора „ціна питання" під час відведення землі під забудову та узгодження будівельної документації. І, відповідно, з більшим небажанням місцеві депутати й чиновники йдуть на спрощення процедур. Ступінь готовності місцевої влади спрощувати процедури, робити їх більш прозорими й зрозумілими для громади може бути індикатором рівня корупції. Закритість та інертність органу місцевого самоврядування опосередковано свідчить про високий рівень корупції.
Саме впровадженням нових процедур на місцевому рівні й займаються громадські організації, які об'єдналися в коаліцію „Впровадження прозорих і вільних від корупції механізмів забудови". Розробивши загальну стратегію, громадські активісти проводять роботу одночасно в п'яти містах України. Чотири місяці роботи коаліції дозволяють зробити попередні висновки. Вже зараз можна побачити наскільки простіше відбувається впровадження інновацій в маленьких містах у порівнянні з обласними центрами. Так, наприклад, нікопольському благодійному фонду „Меценат" вже вдалося домогтися прийняття двох рішень міськради: „Про грошову оцінку земель в межах зон економічного планування" та „Про затвердження технічної документації з корегування грошової оцінки земель міста Нікополя". „Меценат" бере активну участь у спільних робочих нарадах з представниками виконкому, ініціює обговорення актуальних для громади питань. Вже проходить експертизу перед розглядом на сесії ще один важливий документ, який регламентує взаємостосунки влади, громади та інвесторів: місцеві правила забудови.
„Спілка підприємців" з невеличкого містечка Христинівка на Черкащині не менш плідно співпрацює з місцевою радою - вже пройшло громадське обговорення і на розгляд депутатів міськради винесли проект Положення „ Про порядок узгодження з громадськістю проектів забудови територій". Найвірогідніше, що цей документ буде прийнято ще до кінця поточного року. Його прийняття багато в чому гарантує місцеву громаду від свавілля забудовників.
В той же час, в обласних центрах, де працюють організації-учасники коаліції, результати набагато скромніше. Для Луганську та Хмельницького прийняття аналогічних нормативних актів було б справжнім проривом та суттєво зняло б соціальну напруженість, викликану низкою конфліктів навкруги порушень в сфері забудови. Але, на превеликий жаль, вірогідність прийняття подібних документів у найближчому майбутньому надзвичайно мала. Тетяна Колесніченко, керівник хмельницької „Асоціації жінок у бізнесі", яка лобіює прийняття Положення „Про встановлення меж рекреаційних зон у заплаві річки Південній Буг", сумнівається, що цей документ буде прийнято, принаймні, найближчі півроку. Причина, на її думку, криється в тому, що ці землі найбільш привабливі для забудовників.
Не надто оптимістичний у своїх оцінках перспектив місцевих правил забудови й Алексій Кубарь, керівник „Агенції стійкого розвитку Луганської області". Проект місцевих правил забудови може бути винесено на громадське обговорення не раніше січня наступного року. Якщо, звичайно, він буде підписаний Міським головою. Але навіть в такому випадку депутати міськради можуть просто не проголосувати за затвердження правил. Або прийняти інший документ, який відрізняється від узгодженого з громадою проекту - подібне, нажаль, вже траплялося у Луганську. А поки нормативний акт не прийнято, долю будівельних проектів вирішують не регуляторні акти, а рішення сесій міськради.
То чим обумовлено такий "нормотворчій розрив" між великими та малими містами? Своїми міркуваннями щодо причин, що сформували цю тенденцію, поділився експерт національної коаліції громадських організацій „Впровадження прозорих та вільних від корупції механізмів забудови", член ради Східноукраїнського центру громадських ініціатив Богдан Бондаренко:
„У сфері забудови уникнути конфліктів та порушень прав людини можна лише дотримуючись балансу інтересів у трикутнику Влада - Забудовник(бізнес) - Громадськість(в тому числі мешканці будинків, що розташовані поряд з будівельним майданчиком). Поки що він (баланс) витримується між двома сторонами: забудовник отримує надприбутки та можливість будувати там, де не можна, а чиновники отримують хабарі. При цьому інтереси простих мешканців міст (інтереси яких і має представляти влада) грубо порушуються. Відповідно росте кількість конфліктів , і протистояння громадськості з одного боку із забудовниками, яких підтримує влада, з іншого стає більш жорстким. Це шлях нікуди. Рано чи пізно протидія досягає такої „температури", що забудовник починає нести серйозні втрати (зрив строків - а забудова зазвичай відбувається у кредит і виплачуються великі відсотки банкам; збільшення сум хабарів з огляду на „громадський резонанс"; витрати часу й грошей на роботу зі ЗМІ та судами). Забудовники так чи інакше усвідомлять, що конфронтація з громадськістю в принципі не вигідна. Питання лише у тому, як швидко це відбудеться. Сподіватися на чиновників немає сенсу - вони не в змозі відмовитися від хабарів і завжди готові йти на порушення закону. Але якщо забудовники відмовляться від „тіньових схем" і віддадуть перевагу узгодженню з громадськістю, чиновники будуть позбавлені серйозного джерела прибутку. Саме цьому гальмування прийняття „прозорих правил„ йде лише з боку чиновників. Криза дає додаткові можливості для впровадження ефективних процедур узгодження забудови з громадськістю. Причини:
- знижується інтенсивність забудови (та конкуренція в отриманні вільних земельних ділянок);
- обвал цін на нерухомість ліквідує надприбутковість та відповідно можливості так само легко, як і раніше, роздавати хабарі;
- посадовцям не вигідно блокувати забудову тим, хто не дає хабара, бо будь-яке будівництво в місті під час кризи - це благо й один зі способів збереження влади (авторитет на вибори).
Час, який буде витрачено на впровадження прозорих процедур - це чіткий індикатор твердолобості й жадібності місцевих чиновників. Умови змінилися, утримати на вершині „будівельний бум" та зберегти потоки хабарів неможливо. Хто перший усвідомить це й почне керуватися такими ідеями, той і збере „електоральний врожай" на місцевих виборах 2010 року. На сьогодні мільйони людей в Україні постраждали від корупційного симбіозу забудовників та місцевої влади - таке не забувається за кілька місяців. Тим більш часто під вікнами або на місці колишніх дитячих майданчиків і парків стоять монументальні „пам'ятки свавілля".
Новий закон: дієвий інструмент чи декорація?
16 вересня Верховною Радою був прийнятий, а 14 жовтня вступив в силу Закон "Про внесенння змін в деякі законодавчі акти України, щодо сприяння будівництву". Експерти різко розішлися в оцінках наслідків приняття цього закону - від прогнозу різкого покращення ситуації в сфері містобудування, до суттєвого збільшення рівня корупції.Прокоментувати нововведення ми попросили доцента кафедри менеджменту Східноукраїнського національного университету ім. В.Даля, члена ради громадської організації "Східноукраїнський Центр Громадських Ініціатив" Віктора Филиповського. Його думка є цікавою ще й тому, що Віктор Миколайович має досвід успішної протидії свавіллю забудовників і влади: минулого року ініціативній групі на чолі з Віктором Филиповським вдалося попередити незаконну забудову своєї придомової території бізнес-структурою, близкою до дружини заступника прокурора Луганської області. Отже, слово експерту:
- Вікторе Миколайовичу, як ви оцінюєте прийняті нещодавно зміни до національного законодавства в сфері містобудування?
Пакет змін було підготовлено Міністерством регіонального розвитку і будівництва. Після голосування в Верховній Раді, зміни були внесені до 12 законів: Кодекс адміністративних правопорушень, Земельний кодекс, Закон "Про основи містобудування", Закон "Про місцеве самоврядування", "Про архітектурну діяльність" та інші. Змінилася відповідальність за правопорушення та порядок оплати за землю. Багато змін стосуються процесу планування й забудови територій, охорони та аренди земель.
Я оцінив би ухвалені зміни як позитивні. Завдяки їм, під час планування й зазабудови територій тепер мають враховуватися інтереси місцевих громад. Закон написаний таким чином, що в ньому взагалі виключається можливість уникнення суспільного обговорення проектів забудови та дуже чітко прописаний порядок такого обговорення.
Але високим є ризик того, що ці закони просто не будут виконуватися. Треба визнати, на сьогодні склалася практика невиконання законів посадовцями…
- Закон не передбачає відповідальності посадовців за порушення?
Відповідальність передбачена. Але санкції стосовно порушників дуже слабкі. Припустимо, що під час відводу землі під забудову за корупційними схемами мають місце дуже великі „транзакційні витрати" з боку забудовника. Ціна питання набагато вища, ніж передбачені законом санкції. Цілком природньо, що це створює ситуацію, коли багатий забудовник може дозволити собі збудувати об'єкт не там, де можна будувати за законом, а там, де він вважає вигідним для себе. Передбачених законодавством норм та правил при цьому можна не дотримуватися.
Приняті зміни досить прогресивні. Згідно цього Закону, посадовці мають рахуватися й з думкою спільноти, але допоки немає відповідальності чиновників, доти й немає впевненості в тому, що закони будуть виконуватися. Сьогодні Україна знаходиться в такому-собі проміжному стані: це вже не планова економіка, але ще й не ринок. Це так званий "мережевий капіталізм" - формація, при якій керує не закон, а гроші.
- Що потрібно,аби ухвалені зміни стали дієвими?
Перш за все необхідно, аби суспільство більш активно впливала на владу. А для цього потрібно, щоби громадяни знали закони, щоби вміли захищати свої права у суді. Треба навчати людей.
Інший дуже важливий момент: треба, щоби й сама держава впровадила більш жорсткий контроль дотримання законів посадовцями, більш ефективно боролася з корупцією.
У моїй практиці, на жаль, є безліч очевидних прикладів, коли держава не реагує на факти порушень.
Сьогодні в багатьох містах закон порушується вже тим, що не існує місцевих правил забудови. Їх неможливо ухвалити, якщо не затверджено генеральний план забудови міста. У Луганську, наприклад, він є - його було ухвалено в 1981 році. Проте закон вимагає не лише існування, але й доступності генплану. Будь-який громадянин або представник органу самоорганізації населення повинен мати можливість ознайомитися з ним. Це необхідно, щоб викреслити межі прибудинкових територій, вільних земель, щоб зрозуміти, чи можна використовувати для забудови ту чи іншу ділянку. Але луганчани не мають можливості ознайомитися з генеральним планом, пому що на ньому стоїть гриф „для службового користування". Це грубе порушення закону.
Містобудівна документація та місцеві правила забудови мають обговорюватися з громадськістю. У Луганську цього немає. Якщо й відбуваються якісь узгодження, то проходять вони вузьким колом лояльних до місцевої влади організацій. В пресі має бути оприлюднено проект та забезпечено зворотній зв'язок для всіх, хто бажає висловити свої зауваження та пропозиції. Пропозиції мають бути розглянуті, проект - доопрацьований з урахуванням потреб та побажань місцевої громади. Далі він знову має бути оприлюднений та обговорений. Нажаль, цього немає. Луганський держвиконком стверджує, що узгодження тривають, але представники спільноти, які „не догодили" службовцям та депутатам, брати участь в цьому обговоренні не можуть. Але подібні інсинуації, вкупі з отписками у відповідь на звернення ініціативних груп, порушують Закон "Про боротьбу з корупцією" (ст.5 п Г), що класифікує відмову чиновника в наданні інформації, наданні неповної або викривленої інформації громадянам як корупційні дії. Посадовці мають знати закони, поважати й виконувати їх. Вони мають бути прикладом правової поведінки.
Отже, складових дієвості закону дві: влада має створити ефективні інструменти контролю, а суспільство має активно впливати на чиновників, вимагаючи дотримання своїх законних інтересів.
Костянтин РЕУЦЬКИЙ,
прес-координатор коаліції громадських організацій
«Впровадження прозорих та вільних від корупції механізмів забудови»
| - Мапа сайту |
| - Для друку |
|
|
| (*) |
| Останнє оновлення: May 24. 2018 13:42:37 Powered by CMSimple |
